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來源：水世界

山東省莒南縣環(huán)保局近日對(duì)轄區(qū)內(nèi)一處城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施涉嫌出水水質(zhì)超標(biāo)環(huán)境違法行為進(jìn)行了立案調(diào)查。在案件審查階段，其責(zé)任是污水處理廠，還是委托的第三方運(yùn)營(yíng)公司,成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，將“環(huán)境污染第三方治理”作為進(jìn)一步提升我國(guó)環(huán)境污染治理能力和治理水平的重要方式，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。在實(shí)踐中，一些污水處理廠將污水處理業(yè)務(wù)委托給第三方運(yùn)營(yíng)，并要求出現(xiàn)超標(biāo)排污行為時(shí)處罰第三方運(yùn)營(yíng)公司。

污水處理廠屬于特許經(jīng)營(yíng)，委托第三方運(yùn)營(yíng)后出現(xiàn)超標(biāo)排污行為，委托單位是否要承擔(dān)責(zé)任?針對(duì)以上問題，各地環(huán)保部門都有不少困惑。記者特邀請(qǐng)法律界和環(huán)境執(zhí)法一線的人士提出了自己的不同看法。

觀點(diǎn)一 “委托第三方運(yùn)營(yíng)”不改變責(zé)任主體  

（諶楊 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院學(xué)生） 

目前，我國(guó)大部分地區(qū)的污水處理廠采用的是特許經(jīng)營(yíng)模式，這是因?yàn)槲鬯幚韽S不同于一般的排污企業(yè)，其承擔(dān)著向社會(huì)提供污水處理這一公共服務(wù)的職能。

因此，對(duì)于污水處理廠這種具有公益性質(zhì)的排污企業(yè)，能否可以參照一般排污企業(yè)將環(huán)保設(shè)施委托第三方運(yùn)營(yíng)的模式，也將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，在目前法律中并無明確規(guī)定。

對(duì)于實(shí)踐中污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的情形，如果污水處理廠出現(xiàn)超標(biāo)排放，筆者認(rèn)為，仍然應(yīng)當(dāng)由特許經(jīng)營(yíng)者而非第三方運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境污染行政責(zé)任，理由如下：

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)第八條規(guī)定：“排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任?！蔽鬯幚韽S的特許經(jīng)營(yíng)者即屬于此條款中的排污企業(yè)，而第三方運(yùn)營(yíng)者則屬于第三方治理企業(yè)。

依照此條款中的規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)者和第三方運(yùn)營(yíng)者的責(zé)任劃分方面，第三方運(yùn)營(yíng)者所應(yīng)承擔(dān)的是“ 約定責(zé)任”。所謂“約定責(zé)任”，是指第三方運(yùn)營(yíng)者根據(jù)其與特許經(jīng)營(yíng)者之間簽訂的委托合同，承擔(dān)合同中約定的違約責(zé)任。因此，“約定責(zé)任”屬于民事法律關(guān)系中的民事責(zé)任，而非行政法律關(guān)系中的行政責(zé)任。而環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)污水處理廠超標(biāo)排放行為進(jìn)行行政處罰，所產(chǎn)生的責(zé)任顯然是一種行政責(zé)任。故依照《意見》中的相關(guān)規(guī)定，這一行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)由污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)由第三方運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)。

此外，需要特別注意的是，《水污染防治法》第五十條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”此條款中所稱的“運(yùn)營(yíng)單位”特指污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者。因此，即使污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，受托的第三方運(yùn)營(yíng)者雖然實(shí)際承擔(dān)著污水處理廠的運(yùn)營(yíng)工作，但第三方運(yùn)營(yíng)者仍然不屬于此條款中所稱的“運(yùn)營(yíng)單位”。

概言之，污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者不得援引《水污染防治法》中的相關(guān)規(guī)定，以其自身已不屬于污水處理廠的實(shí)際“運(yùn)營(yíng)單位”，而對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門做出的行政處罰進(jìn)行抗辯。

當(dāng)然，倘若是因?yàn)榈谌竭\(yùn)營(yíng)者的管理不善、工作失誤等原因，造成污水處理廠超標(biāo)排放，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者受到環(huán)境保護(hù)主管部門的行政處罰，那么特許經(jīng)營(yíng)者可以依據(jù)其與第三方運(yùn)營(yíng)者之間簽訂的委托合同，要求第三方運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，但是超標(biāo)排放行為導(dǎo)致的行政責(zé)任依然由特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。

總之，“ 污水處理廠打算把污水處理委托給第三方運(yùn)營(yíng)，要求以后出現(xiàn)超標(biāo)行為時(shí)處罰第三方”這一設(shè)想缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，因而是不可行的。無論污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)者是否已將污水處理委托給第三方，均不轉(zhuǎn)移其在行政法上的責(zé)任與義務(wù)。

觀點(diǎn)二 合作方式?jīng)Q定污水處理的責(zé)任分配  

（趙麗霞 單位：河北融保律師事務(wù)所）

因涉及基本民生、公共利益，各地的城市污水處理廠都是由國(guó)家或者政府部門投資興建的事業(yè)單位，或者國(guó)有單位。但是，鑒于自身技術(shù)與人員的限制，現(xiàn)實(shí)中，一些污水處理廠采取“委托運(yùn)營(yíng)”的模式。政府將已有的污水處理廠，或者按照運(yùn)營(yíng)商的要求改造或新建的污水處理廠，交由外來的環(huán)境科技公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)。污水處理廠作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體仍然存在，且國(guó)有或事業(yè)單位的性質(zhì)不變。對(duì)外的一系列活動(dòng)，都是以污水處理廠的名義進(jìn)行，而不是以運(yùn)營(yíng)公司的名稱。

這種運(yùn)營(yíng)模式下，一旦運(yùn)營(yíng)商在經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)什么差錯(cuò)，責(zé)任會(huì)直接落到污水處理廠頭上。這就像我開了一家企業(yè)，但不懂經(jīng)營(yíng)，所以請(qǐng)來專業(yè)人士幫我管理運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)生的一切責(zé)任由我承擔(dān)。

2015 年，河北省環(huán)保廳開展的“利劍斬污，零點(diǎn)行動(dòng)”，就是重點(diǎn)針對(duì)城市污水處理廠的。當(dāng)時(shí)，有6家污水處理廠因二次檢查不合格，而被處以“按日連續(xù)處罰”。

這些污水處理廠明明是在“委托運(yùn)營(yíng)”，是運(yùn)營(yíng)的第三方公司經(jīng)營(yíng)不善，出現(xiàn)違法行為，該怎么罰，各地環(huán)保部門都有不少困惑。

有的環(huán)保局認(rèn)為，應(yīng)該處罰實(shí)際運(yùn)營(yíng)企業(yè)。因?yàn)椤?委托運(yùn)營(yíng)”的污水處理廠一般都會(huì)在委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議中約定，由運(yùn)營(yíng)方承擔(dān)經(jīng)營(yíng)過程中的一切責(zé)任，包括可能遇到的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。所以，持上述觀點(diǎn)的環(huán)保局甚至直接將處罰決定書的被處罰對(duì)象列為運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

對(duì)這種做法，筆者認(rèn)為，在法律上是說不通的。因?yàn)槲行袨?，其法律后果?yīng)該歸屬于委托人。即便協(xié)議中約定應(yīng)當(dāng)由運(yùn)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，那也是在污水處理廠承擔(dān)責(zé)任后，通過協(xié)議約定，向運(yùn)營(yíng)企業(yè)追償?shù)膯栴}。

污水處理廠如果想避免因第三方運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)不善被罰，就要避開所謂的“ 委托運(yùn)營(yíng)”模式，將“ 委托”變?yōu)椤?合作”。具體的合作模式，可以由污水處理廠與第三方運(yùn)營(yíng)公司協(xié)商決定，不必完全局限于現(xiàn)行的BT、BOT、TOT 或PPP。

但有一點(diǎn)是必須堅(jiān)持的，要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)另設(shè)經(jīng)營(yíng)主體，不能以污水處理廠的名義對(duì)外活動(dòng)，且在經(jīng)營(yíng)過程中，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。

至于另設(shè)主體后，可能在稅收或補(bǔ)貼資金等其他方面受到損失，或增加負(fù)擔(dān)，運(yùn)營(yíng)單位與污水處理廠協(xié)商，可通過其他途徑解決。  

觀點(diǎn)三 罰誰得看誰是法定意義上的運(yùn)營(yíng)單位  

（孫貴東 單位：山東省莒南縣環(huán)保局）

對(duì)于污水處理廠是否該罰的問題，筆者認(rèn)為要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

《水污染防治法》第四十九條：城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位按照國(guó)家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費(fèi)用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行;第五十條：城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。

因此，認(rèn)定哪一方是法定意義上的運(yùn)營(yíng)單位是確定處罰對(duì)象的關(guān)鍵。

當(dāng)前污水處理廠委托運(yùn)營(yíng)有如下幾種模式，并一般會(huì)存在如下四類法律關(guān)系：

污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)委托第三方(乙)提供運(yùn)行維護(hù)服務(wù)，甲以其本身名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)，向政府收取污水處理費(fèi);2. 污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠承包給承包者(乙)經(jīng)營(yíng)，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中仍以甲名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)，由甲向政府收取污水處理費(fèi);3. 污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠對(duì)外承包給承包者(乙)經(jīng)營(yíng)，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中以乙名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)，由乙向政府收取污水處理費(fèi);4.污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者(乙)，由乙向政府收取污水處理費(fèi)。

因此，在調(diào)查認(rèn)定中應(yīng)該通過合同具體約定來分析判斷合同主體之間的法律關(guān)系，不能簡(jiǎn)單依據(jù)合同或者協(xié)議名稱中的“委托經(jīng)營(yíng)”等來認(rèn)定雙方的法律關(guān)系，確定處罰對(duì)象。

筆者認(rèn)為，在第1、2 兩種情形下，甲是污水處理廠對(duì)外經(jīng)營(yíng)的法律主體，應(yīng)由甲承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任;在第3、4 兩種情形下，乙是污水處理廠對(duì)外經(jīng)營(yíng)的法律主體，應(yīng)由乙承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。在第1、2中情形下，如所受行政處罰是由乙的行為所導(dǎo)致的，則甲可以通過雙方之間的民事合同向乙追償。

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